1994年分税制改革成为又一个重要转折,地方财政的不足,导致支持地方建设的乏力。
以湖北省荆州市为例,2003年-2008年,荆州市本级财政预算内和预算外投资合计只有8.2亿元,只占同期政府项目投资的2.8%,占社会投资的0.8%。
于是,为了突破资金瓶颈和法律障碍,?各地政府开始建立了一系列的专业投融资公司或事业单位承担建设任务,并利用这些单位法人承接银行或信托资金,成为了地方政府获取资金的主要平台。
这些以地方投融资平台出现的公司,往往能够获得政府划拨的土地或财政补贴,进而以此为条件向银行等金融机构要求贷款,以用于市政建设、公用事业等项目。
而2004年国务院发布了《关于投资体制改革的决定》更是在合理界定政府投资职能、拓宽项目融资渠道、健全投资宏观调控体系方面做出了开放性规定。这等于是为地方投融资公司在更大范围内和建立更广泛的融资渠道打开了便利之门。
截至目前,拥有独立财政权的各级政府大多建立了这一类的建设单位,作为项目业主,在政府的支持下完成项目融资、建设乃至经营的全部工作。地方政府投融资体系建设正成为我国投融资体制建设的重要环节。
狂奔的地方投融资平台
——全国共有政府投融资平台3800多家,连乡镇都在搭台
对于地方投融资平台的讨论并不是今天才有,而是伴随着整个政府投融资体制的改革进程。新近的背景是,地方投融资平台在本轮地方政府所面临的债务危机中,突然成为了地方政府所难以承受之累。
由于作为投融资平台的这些地方公司具有的特殊政府背景,一方面使其比较容易获得银行贷款和发行城投债,但另一方面,相当一部分城投公司具有政府担保性质,实质上成为了地方政府的隐形财政债务。
而这一投融资模式,在2008年以后更是被深为资金困乏的地方政府所超常规开发。
全球金融危机爆发后,中央政府出台了4万亿投资刺激规划。这一规划中,中央政府给地方政府规定了明确的资金配套比例。最终的执行情况显示,地方政府受制于资金来源单一的局限,配套能力遭遇巨大挑战,原有政府投资公司难以满足新的投资拉动和基础设施建设的需求。
国家审计署的报告称,在2009年的扩内需项目中,45%的地方配套资金没有到位。
为化解地方配套资金不足的问题,中央政府分别在《关于2008年深化经济体制改革工作的意见》、《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》及2009年中央经济工作会议中多次提到要加快投融资体制的改革以解决当前困难并为长远发展提供良好的环境。
2009年3月23日,中国人民银行和中国银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》,更是明确提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。
在此背景下,各级地方政府依托原有城投公司和新建的投融资公司,试图打造出新形势下更大规模的新型投融资平台。有的省份甚至明确提出建立省市县三级政府投融资体系,以解决融资困境。
央行的调研结果显示,2009年5月末,全国共有政府投融资平台3800多家,总资产近9万亿元,负债已上升至5.26万亿元,平均资产负债率约60%,平均资产利润率不到1.3%,特别是县级平台几乎没有盈利。
尽管如此,对这一统计中得出的全国共有政府投融资平台3800多家的数字,更多的人认为是比较保守的估计。有相关市场人士告诉《中国经济周刊》,现在甚至有的乡镇都在建立投融资平台,具体数量或许根本无法统计。
6万亿之忧
——地方融资平台80%负债来自银行
除了在金融危机背景下激增的数量外,这些投融资平台的负债规模以及这种投融资模式是否可持续,亦是争论的核心。
在中国社会科学院价格与税收研究室副主任张斌看来,地方负债问题一直存在,只是由于地方政府过去虽然欠很多钱,但是收入增长得快,有还款能力,“但金融危机后经济增速放缓,导致地方的财政收入相对来说增速放缓,问题才被重视。”
之所以出现这样的问题,很重要的原因是,长期以来,迫于地方投资缺口所设立的投融资平台大多面临单个实力有限、政府资源分散、融资渠道单一、后续资金有限、公司职能单一、缺乏持续经营模式等不足,其中很重要的一个反映就是,银行贷款一直是这些投融资平台的最重要的资金来源。
据财政部财政科学研究所所长贾康测算,目前我国地方融资平台负债已经高达6万亿,其中有80%都是通过银行信贷获得的资金。
国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松告诉《中国经济周刊》,“一些地方投融资平台的负债率已经达到了一定的警戒水平”,据他粗略统计,2009年地方政府的投融资平台的负债总规模已经超过了地方政府全年的总财政收入,“这至少应该作为一个很重要的指标和边界”。
“国务院要特别提出规范地方投融资平台,是因为如果城投公司债务出了问题,不但可能让地方财政兜底,而且直接风险很可能被转嫁给银行。”长三角某市的城投公司高管这样告诉《中国经济周刊》。
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