监管博弈

　　PE究竟由谁监管，一直是业界热议的话题，而备案制度也被看作是监管的一部分。

　　发改委原本只负责官办PE的行政审批，即以渤海产业基金为首的诸多产业投资基金，其出资人或管理人以国有机构为主。但随着社保基金规定的出台，越来越多的市场化PE主动到发改委备案。因为在发改委备案是获得社保出资的前提。此外，对于风险投资来说，在发改委备案则可获得国有股转持豁免等优待。此外，全国性的行业协会，多是发改委牵头设立。

　　然而，2009年，发改委向国务院递交《股权投资基金管理办法》时，却因证监会提出异议而搁浅。发改委转而将自己原本就有PE备案制度化，出台《通知》。“这不涉及新的行政许可，无需国务院审批。”接近发改委的知情人士表示。

　　但《通知》出台前几经修改，无论措辞还是条款都慎之又慎，如在文件中并未提到“基金”二字，也没有给出“股权投资企业”的定义。“从名称来看，这一文件效力最多是一个部门规章；《基金法》是其上位法，效力肯定要高一些。”PE界一位资深律师提出。

　　目前，《基金法》正在紧锣密鼓的修订，计划是在春节后即将进入各部门审议阶段。负责该法修订的牵头人全国人大财经委副主任委员吴晓灵表示，新《基金法》将把私募股权投资基金的监管涵盖进去。2010年年底，证监会召开闭门理论研讨会议，召集国内有经验的律师、专家仔细研究海内外对PE监管的经验。

　　发改委有关人士则认为，《通知》和基金法并不冲突。此前，吴晓灵亦告诉本刊记者，基金法规定的只是监管的原则，比如规范合格投资人和私募、公募的界限，而不会明确具体由哪个监管部门监管，“这要由国务院尽早决定。”

　　上述资深律师分析认为：“证监会与发改委可能共管PE。发改委从行业主体的角度，证监会从基金募投的行为角度，二者在分管上达到平衡。”

　　从国际经验来看，美欧已经陆续吸取金融危机的经验，开始对原本在监管体系之外的PE达到一定规模后，加强注册、信息披露等监管。

　　备案潮再起

　　经过2010年备案的断档之后，业内对《通知》下发之后的备案开闸期待已久。对业界而言，发改委恢复备案，并明确了备案的条件和流程，无论从PE机构角度，还是从社保基金角度，反响均较为正面。一位大型PE的负责人表示，他所在的机构一直试图与社保基金达成投资意向，无奈发改委备案之门关闭，合作迟迟不能达成。

　　2008年4月，财政部、人力资源和社会保障部同意，社保基金可以投资经发改委批准的产业基金和在发改委备案的市场化股权投资基金，总体投资比例不超过社保基金总资产（按成本计）的10％。此后几年间，全国社保先后投资了鼎晖、弘毅、中信绵阳产业基金、IDG等多家PE。

　　自2009年底第三批备案之后，发改委考虑需要为备案做出制度上的规定，暂停了备案工作。到2010年6月，发改委官员公开表态，不愿再给PE们做“空头背书”，即在资金募集完成前备案管理机构。整个2010年是PE备案的空白年。新成立的PE基金无法到社保“敲门”，社保可以选择的PE团队规模也始终得不到扩充。

　　本次《通知》虽然在试点区域、申请备案主体的中外资身份等问题上进一步放开，但已经明确不会再给PE管理团队做“空头背书”。

　　此前，PE管理团队先在发改委备案，之后再去融资，可以“从零开始”进行融资。《通知》中则明确，只接受管理资产规模达到5亿元以上PE的备案申请。“这等于要求PE在没有背书的情况下就有融来5亿元资金的能力。”接近发改委的人士说。

　　“如果《通知》中的备案程序真能落实，而不是变相的审批或者核准，那么将极大地扩充社保基金可以选择的PE团队范围。”一位市场人士评价，“这不仅有利于扩大社保的甄选范围，其实也减轻了发改委‘背书’之后承担的压力，因为一旦选择多了，那么社保投PE的真正关键就落到了其投资判断上。”

　　不少PE表示，一旦发改委文件正式下发，即刻前往备案，因为这是一个区别规范与不规范PE机构的好机会。规范性的PE机构将通过备案和接受监管提高自己的信誉度。浙商创投的一位发起合伙人表示，浙商创投的几家公司都已经主动向浙江省申请备案而未果，如果该文件出台，他们将积极响应。

　　至于《通知》中要求的提交年度财务报告、接受年检等，被采访的PE机构均表示，每年也要向工商、税务部门提交财务报告，这些信息对于政府部门都是公开的，发改委如果希望从自己的角度进行审查，他们完全可以接受。发改委可能成为PE情况的汇总渠道。

　　多位PE界人士表示，发改委的要求在实践中也许确会产生不当之处，但也是一个“试错”的过程。也有业内人士认为，如果由证监会管辖，可能更为严格。在《通知》中，对于违规PE，除了在发改委网站上公示之外，并无其他惩罚措施。这一文件也因此被业内人形容为“只有胡萝卜没有大棒”。

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