由此，《基金法》修订陷入部门之争。PE入法之争，事实上是部门的监管权之争。
目前，中国PE存在四个事实上的监管部门。第一个是国家发改委，在PE业的发展实践中，发改委逐渐确立了监管事实。2005年十部委联合发布《创业投资企业管理暂行办法》，明确发改委为创业投资企业的备案部门。2011年，国家发展改革委办公厅发布《关于促进股权投资企业规范发展的通知》，实施PE备案制。
第二个是证监会，证监会监管券商和证券基金的股权投资。2007年，中信证券和中金公司获准试点直投业务；2012年，证券基金管理公司又获准通过子公司进行股权投资。
第三个是银监会。尽管2009年6月证监会禁止信托开设证券账户，限制了信托型PE基金的发展，但之前有大量信托型PE基金，作为信托业的监管部门，银监会无疑也是这些信托型PE的监管部门。另外，商业银行通过海外机构设立的PE亦属于银监会监管。
第四个是保监会。保监会于2010年下发了《保险资金投资股权暂行办法》，打开了保险资金参与PE的途径，其中保险公司的PE也就归保监会监管。
正是由于这个背景，如果PE纳入《基金法》调整范围，则PE的监管权将明确归属于证监会，因此才有上述种种争议。尤为可惜的是，作为市场主体和法律调整对象的PE机构，出于哪方都不敢得罪的原因，基本保持沉默。
近年来，PE在中国得到了蓬勃发展，根据全国人大的调研结果，截至2012年8月，中国共有5011家PE机构，从业人员5.9万余人，资金存量1.5万亿元。机构数量和从业人员如此众多、管理资金规模巨大的PE，却一直没有一部统一的法律进行调整，只有各个部门各自出台部门规章进行调整，既存在覆盖空白之处，亦存在相互不兼容之处。为了中国PE的进一步健康发展，PE立法迫在眉睫，其最大意义在于为PE确权，确认其法律地位、组织形式，以及各方的权利义务。同时，经过这几年的发展，PE的运作模式和法律关系也日趋清晰，立法条件也趋于成熟。
有专家建议，专门制定一部调整PE的法律，但笔者认为，从立法效率和技术层面而言，将PE纳入《基金法》调整范围是最优选择。所有基金，尽管各有特点，但委托资产管理的共性是不变的。就组织形式本身而言，信托型(契约性)、公司型、合伙型基金分别有《信托法》、《公司法》、《合伙企业法》调整。从投资对象本身而言，公开证券和股权分别有《证券法》和《公司法》等调整。《基金法》要调整的是委托资产管理中投资者和管理人的关系，核心是保护投资者利益。
从投资者和管理人关系看，基金有私募和公募之分。因此，以投资对象不同来反对PE入法是不成立的，以私募和公募的不同来反对PE入法尚可有理，但既然阳光私募能入法，只是投资对象不同但同为私募基金的PE显然也应入法。
如果单独为PE立法，其实除了投资对象之外，与《基金法》就会存在很大重复性，而投资对象本身并不是委托资产管理关系调整的重点。而且如果单独立法，从时间上而言，也是难以满足当前中国PE快速发展的实践需求。另外，以后其他投资对象为主的基金，比如对冲基金，是否也要单独立法呢？因此，PE单独立法意义不大，而且是立法资源浪费。
黄嵩(北京大学金融与产业发展研究中心秘书长)
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